Информация и аналитика

Степанов К.А., к.э.н., председатель Национальной экологической аудиторской палаты

В «Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года отмечается, что экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. Под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха находится более 54 процентов городского населения в 40 субъектах Российской Федерации. Остается высоким объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных. Тенденция к ухудшению состояния почв и земель сохраняется практически во всех регионах. Возрастает количество отходов, которые направляются на размещение и не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот. При этом не соответствуют требованиям экологической безопасности условия хранения и захоронения отходов.
В документе предписывается снижение удельных показателей выбросов и сбросов, а так же поэтапное исключение практики временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. В «Основах…» предусматривается поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья.
В соответствии с приоритетными направлениями преобразований социальной и хозяйственной структуры российской экономики от ускоренной трансформации экономики к этапу модернизации с целью сохранения своей роли в мировых процессах развития и инновационных процессах Президент РФ в своем ежегодном Послании (2009 года) поставил перед страной, в частности, следующие задачи:
    ускоренный выход России на новый технологический уровень для обеспечения лидерских позиций в мире; внедрение новых, в том числе энергетических и информационных технологий;
    радикальное повышение энергоэффективности, обеспечение лидерства во внедрении инноваций в традиционной и альтернативной энергетике;
    формирование комфортной среды для осуществления исследований и разработок, создание соответствующей институциональной системы мирового уровня.
Важнейшей составляющей модернизации является экологическая эффективность российской промышленности и энергетики. Снижение воздействия на окружающую среду – это залог устойчивого социально-экономического развития страны, выполнения социальных обязательств, повышения качества жизни.
Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 года определяет такие задачи, как:
    минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий;
    экономическое стимулирование использования высокоэкологичных производств, экологически чистых малоотходных и безотходных технологий производства и потребления;
    создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих малоотходных и безотходных технологий, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду;
    организация работ по сертификации природоохранных технологий и технических средств;
    организация обучения и подготовка специалистов в области природоохранной деятельности.
По итогам заседания президиума Государственного совета РФ 27 мая 2010 года сформулирован перечень поручений Президента РФ от 06 июня 2010 года № Пр-1640, в котором совершенно отчетливо прослеживается стремление государства по совершенствованию регулирования природоохранной деятельности, а именно на:
•    совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду;
•    разработку правовых и экономических механизмов, в том числе налоговых, стимулирующих хозяйствующие субъекты на снижение негативного воздействия на окружающую среду, включая внедрение наилучших технологий;
•    экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот…;
•    повышение эффективности организации государственного экологического мониторинга…;
•    повышение эффекивности государственного экологического контроля на федеральном и региональном уровне …, в том числе путем восстановления в полном объеме прав государственных инспекторов по охране природы на выдачу предписаний о приостановлении деятельности, осуществляемой в нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, и направление в кредитные  и финансовые организации требований о прекращении финансирования, кредитования и иных финансовых операций, связанных с указанной деятельностью.
Усилия государственных органов власти направлены на совершенствование процедуры оценки воздействия на окружающую среду при проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, в том числе в части, касающейся механизма общественного обсуждения, предусмотрев обеспечение соответствия порядка проведения указанной процедуры оценки требованиям международных договоров Российской Федерации и международных финансовых институтов.
Совершенно обоснованным в этой связи является применение добровольных механизмов экологической ответственности в компаниях с государственным участием, а так же об обязательной регулярной публикации государственными корпорациями, доли участия, в которых государства составляет 100 процентов, нефинансовых отчетов об устойчивости развития и обеспечении экологической ответственности, подлежащих независимой проверке или заверению.
В контексте решения вышеуказанных задач, важное значение приобретает дальнейшее развитие Глобального экологического диалога, углубление понимания на международном уровне экологических приоритетов и специфики решения экологических задач на национальном уровне, усиление связи с ключевыми международными экологическими конвенциями и соглашениями ООН, имеющими обязательную юридическую силу (по загрязнению воздуха, оценке воздействия на окружающую среду, промышленным авариям, трансграничным водам и участию общественности), а так же с системой международных стандартов отчетности, аудита и верификации.

Актуальной задачей является развитие экономико-экологического инструментария повышения эффективности принятия управленческих решений на уровне промышленных предприятий, в том числе предприятий со сложной вертикально-интегрированной системой управления, чья продукция участвует в международном товарообмене, а также совершенствование информационных технологий направленных на повышение конкурентоспособности отечественной экономики в современных условиях глобализации.
Функциональную полноту системы корпоративной отчетности в области устойчивого развития обеспечивают показатели результативности в соответствии с требованиями российского законодательства в соединении с международными стандартами подготовки отчетности и верификации.
При этом, обмен экологическими данными (ГОСТ Р ИСО 14063—2007), результатами и целевыми экологическими показателями стал существенной частью деятельности не только промышленных предприятий, но и региональных и муниципальных органов исполнительной власти вследствие повышенного интереса и обеспокоенности общественности к вопросам соблюдения природоохранного законодательства. Под особым вниманием находится деятельность государственных регулирующих и надзорных органов, связанная с охраной окружающей среды.
Организации гражданского общества, бизнес сообщество нуждаются в получении достоверной и подтверждаемой актуальными данными экологической информации, которая зависит от таких факторов, как географическое положение, объем и разновидности выполняемых работ, эффективность производственного процесса, в том числе экологическая.
Такой обмен экологическими данными направлен, прежде всего, на повышение ответственности, достоверности и улучшение отношений между деловыми партнерами, а также на повышение информированности общественности и использовании информации для принятия управленческих решений на региональном или локальном уровне. Эти принципы могут быть выполнимы, только в случае, если содержание обмениваемой информации основывается на возможности ее подтверждения или верификации на основе конкретных численных значений. В этой связи, обмен экологической информацией это не только задача результативности системы экологического менеджмента, это еще и проблема выбора ответственного информационного партнера способного через свои информационные ресурсы удовлетворить экологические ожидания заинтересованных сторон.
Но ожидания заинтересованных сторон будут удовлетворены только в том случае, когда будут наглядно продемонстрированы усилия по достижению более высокого уровня охраны окружающей среды на фоне используемых экономических и технологических решений.
Опыт управления природоохранной деятельностью показывает, что государственные органы способны достигнуть определенных результатов при осуществлении традиционного подхода, основанного на проведении проверок и наложении санкций. Но такой подход зачастую не сопровождается новаторскими инструментами, повышающими вероятность обнаружения нарушений, дающими более высокий эффект их профилактики и сокращающими административные расходы на обеспечение экологического контроля.
Информирование общественности об экологической результативности конкретных предприятий и регионов в частности, ведет к тому, что общество и рыночные структуры реагируют как на отдельные случаи крупного загрязнения, так и на несоблюдение нормативно-правовых требований в целом.
Международные конвенции и соглашения с каждым годом вовлекают все большее число стран к практике обнародования более широкого диапазона экологической  информации в качестве дополнения к правоприменительным действиям. Такой практике способствуют принятые международные стандарты, распространяющиеся на управление окружающей средой (ГОСТ Р ИСО 14001), которые предназначены для обеспечения организаций элементами эффективной системы экологического менеджмента и обмена экологической информацией (ГОСТ Р ИСО 14063—2007). Стандарты могут служить основой построения эффективной системы административного управления в области охраны окружающей среды в отдельно взятой стране или регионе со своей спецификой климатических, биосферных или производственных особенностей и содействуют достижению экологических и экономических показателей (ГОСТ Р ИСО 14031-2001).
Уже многие годы Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) поддерживает такой подход, ведя работу над Регистрами выбрасываемых и транспортируемых загрязняющих веществ (РВПЗ). На смену таких ресурсоемких в создании и поддержании регистров, появились более простые системы, заключающиеся в определении экологического рейтинга и обнародовании информации об экологической результативности. Существуют различные подходы к проектированию систем экологических рейтингов, которые в ряде случаев сводятся к перечням крупнейших загрязнителей или предприятий, систематически не соблюдающих природоохранные требования. Влияние рейтингов на природоохранную деятельность предприятий является положительным еще и потому, что они представляют собой упрощенные системы мониторинга и оценки результативности на основе статистических показателей и сопряжены с низкими затратами.
Большая часть действующих экологических рейтингов регионов или предприятий заключаются в оценке природоохранной деятельности предприятий и ее результатов с использованием цветовых ярлыков. Результаты рейтинга распространяются через средства массовой информации и периодически обновляются, что дает предприятиям дополнительный стимул к совершенствованию своей экологической политики и достижению целевых экологических показателей.
Основной предпосылкой развития систем публичных экологических рейтингов является то, что предприятия беспокоятся о своей репутации в глазах общественности, позволяет выявить тех участников рынка, которые пытаются получить конкурентное преимущество, игнорируя нормативные требования. Напротив, высокий экологический рейтинг поощряет предприятия за вклад в соблюдение экологических нормативов и общее снижение нагрузки на окружающую среду, заботу о здоровье работников предприятия и населения региона присутствия.
Системы рейтинговой оценки представляют собой эффективное дополнение правовому регулированию и усиливают его. Рейтинги  позволяют:
    отразить в простой и доступной для понимания общественности форме результаты природоохранной деятельности регионов и промышленных предприятий;
    обеспечить доступ к достоверной экологической информации со стороны рыночных институтов и общества;
    оказать влияние на выполнение принципов и совершенствование целевых показателей экологической политики со стороны промышленных предприятий и администрации регионов под воздействием общественного мнения и средств массовой информации;
    поддерживать и развивать конструктивный диалог между контрольно-надзорными органами, администрацией региона, предприятиями и гражданским обществом для эффективного решения экологических проблем территорий.

Системы рейтинговой оценки соответствуют принципам, заложенным рядом многосторонних экологических соглашений в области совершенствования природоохранного управления с Принципом 10 Декларации Рио, а так же находятся в соответствии с положениями Орхусской Конвенции 1998 года ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию. Конвенция преследует цель создания окружающей среды, благоприятной для здоровья всех, защищая право каждого человека на доступ к экологической информации. Она четко обязывает Государства обеспечить более активное участие общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Отсюда следует, что экологические рейтинги работают в ключе целей Декларации Рио и на основе конкретных юридических обязательств.
Обычно, в основе рейтингов лежат четыре основных источника информации:
    статистическая отчетность промышленных предприятий;
    отчетность государственных надзорных органов, в том числе акты проверок и протоколы нарушений, а также данные о наложенных мерах и взысканиях;
    жалобы со стороны общественности;
    исследования (обзоры) и другие аналитические документы, в которых рассматриваются характеристики предприятий и их природоохранная деятельность.

Наивысший показатель рейтинга означает, что достигнутые результаты соответствуют лучшим мировым практикам, а худший рейтинг означает отсутствие эффективной системы экологического управления и несоблюдение экологического законодательства.
Система рейтинговой оценки регионов и промышленных предприятий направлена на решение основных задач государственной политики в области экологического развития будет способствовать формированию эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти.
Среди ключевых задач экологического рейтинга следует выделить: развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды, совершенствование системы государственного экологического мониторинга и развитие международного сотрудничества. Экологические рейтинги должны отражать экологическую эффективность деятельности государственных надзорных органов, органов исполнительной власти и предприятий — природопользователей на соответствующих территориях посредством критериев, определяемых на основе системы объективных показателей и индикаторов.
В конечном счете, система рейтинговой оценки нацелена на обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий. Такой подход должен основываться на учете абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям.
Участие в экологическом рейтинге со стороны предприятий и регионов является стимулом для совершенствования природоохранной практики, подчеркивает направленность к достижению экологической эффективности. Предприятия и регионы, участвующие в процессе экологического рейтингования будут демонстрировать современные подходы в области экологического управления, стремиться к снижению удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образованию отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах.
Эти усилия будут сопровождаться совершенствованием процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду и ее учету при принятии решений на всех уровнях, в том числе в соответствии с международными конвенциями и соглашениями и, в конечном счете, способствовать внедрению современных рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Такое направление совершенствования природоохранной практики создаст институциональные условия для поэтапного внедрения системы декларирования соблюдения экологических требований, широкого проведения экологического аудита на фоне повышения экологической и социальной ответственности бизнеса.
С другой стороны, система экологических рейтингов создаст стимулы для совершенствования системы государственного экологического мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на основе внедрения методов учета негативного воздействия на окружающую среду с использованием автоматизированных систем, позволяющих своевременно получать достоверную информацию в режиме реального времени о состоянии окружающей среды.
Использование результатов экологических рейтингов создаст информационное поле при осуществлении мероприятий по охране окружающей среды, принятии решений о реализации намечаемой экономической и хозяйственной деятельности, при составлении прогнозов социально-экономического развития, а также при осуществлении государственного экологического надзора.
Развитие системы экологических рейтингов создаст стимулы для решения задач научного и информационно-аналитического обеспечения охраны окружающей среды через инициацию разработок и внедрения научно обоснованных и объективных показателей техногенного воздействия на окружающую среду и показателей экологической эффективности природоохранной деятельности.
Очерченные выше направления совершенствования практики эффективного природопользования через призму системы экологических рейтингов должны строиться при непосредственном участии граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества. Проблематика повышения эффективности природоохранной деятельности может только тогда быть раскрыта и всесторонне обсуждена, если при принятии решений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности принимают участие все представители гражданского общества.
Здесь имеется в виду представительное участие и подробный учет законных интересов заинтересованных сторон в процедуре оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности, включая стратегическую экологическую оценку, а так же при разработке и утверждении проектов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду и здоровье населения.
В этой связи система экологических рейтингов будет служить надежным индикатором в процессе обеспечения открытости и доступности информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, о деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях;
Система экологических рейтингов будет служить не только обеспечению публичности информации, но и давать оценку  принятым целевым экологическим показателям, содержащимся в декларациях и разрешениях на воздействие на окружающую среду на локальном и региональном уровнях. Информационная открытость в части негативного воздействия на окружающую среду промышленных предприятий и предпринимаемых ими мер по снижению такого воздействия будет стимулировать развитие добровольных механизмов экологической ответственности, нацеленные на обеспечение экологической безопасности в соответствии с международными стандартами.
Система экологического рейтинга требует учета нескольких аспектов- это прежде всего то, что она должна быть построена на основе верифицируемых объективных единообразных параметров и являться источником более глубокого анализа и сравнения данных. На фоне стимулов к постоянному совершенствованию природоохранной практики, рейтинги показывают потенциал и перспективу перемещения в рамках структуры оценивания от худшей к лучшей оценке по нескольким возможным категориям. При этом, по возможности, следует избегать взвешивания параметров в виду их слабой корреляции, низкой степени верификации и необъективности.
В качестве основы системы составления экологических рейтингов должна существовать надежная система управления информацией, содержащая параметры, формирующие статистическую отчетность предприятия или региона. Эта система должна обеспечивать:
•    достоверность и хранение показателей;
•    возможность обмена информацией и обработку данных;
•    представление результатов в цифровом и графическом виде.
Наиболее спорным вопросом может на первый взгляд показаться наличие таких параметров, как сумма штрафов, налагаемых на предприятие за нарушение предельно допустимых нормативов и сумма нанесенного окружающей среде ущерба.
Действительно, при взаимном понимании существующей практики участниками природоохранного регулирования предполагается, что система наложения штрафов и определения ущерба еще далека от совершенства и, что другого действенного механизма с использованием возможностей государственных надзорных органов вряд ли существует. И второе. Стороны понимают, что штрафы и размер убытков природной среде и компенсация здоровью населения еще настолько низки, что предприятия предпочитают оплачивать их, но не улучшать производственный процесс, а региональным властям реагировать на следствие, выраженное в росте специфических заболеваний, но не с самой причиной. В большей степени, это касается градообразующих предприятий, экономическая эффективность которых обратно пропорциональна инвестициям в экологию, а финансирование здравоохранения происходит из федерального и регионального бюджетов. В этом отношении рейтинги будут являться одним из очень немногих механизмов, которые позволят муниципальным и региональным властям бороться с этой практикой.
При этом совершенно очевидно, что удельные выбросы вредных веществ являются основными параметрами, которые следует контролировать для проверки соблюдения утвержденных нормативов выбросов и оценки результатов внедрения природоохранных мероприятий.
В настоящее время усилиями Общественного совета при Росприроднадзоре завершается разработка системы показателей и методики расчета рейтингов регионов и предприятий по показателям статистики для поддержки принятия управленческих решений в области рационального природопользования и экологии.
Объектом проводимого исследования являются управление развитием экологией и модернизацией управления в области охраны окружающей среды на региональном  и локальном уровнях, показатели статистики с точки зрения их использования в рейтинговых расчетах, а так же методы и алгоритмы построения рейтинга регионов и предприятий. Цель работы — создание методики расчета рейтингов регионов и предприятий по показателям статистики для формирования системы мониторинга эффективности управленческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и промышленных предприятий.
Повышение экологической эффективности региона или отдельно взятого предприятия может быть достигнуты эффективным управлением теми элементами деятельности, продукции и услуг, которые оказывают значительное воздействие на окружающую среду. В одних случаях это может быть состояние атмосферного воздуха, в других, рост отходов и решение задач по их утилизации и переработке.
Показатели оценки экологической эффективности подразделяются в системе рейтинговой оценки на две категории:
- показатели экологической эффективности (ПЭЭ);
- показатели состояния окружающей среды (ПСОС).
Показатели экологической эффективности делятся на два типа:
- показатели эффективности управления (ПЭУ), обеспечивающие информацию об усилиях, предпринимаемых руководством с целью воздействия на экологическую эффективность организации;
- показатели эффективности функционирования (ПЭФ), обеспечивающие информацию об экологической эффективности функционирования организации.
Показатели состояния окружающей среды дают представление о фактическом или потенциальном воздействии на окружающую среду экологических аспектов деятельности и тем самым способствуют планированию и внедрению системы оценивания экологической эффективности. Оценка экологической эффективности и, следующие за ней экологические аудиты помогают руководству оценить экологическую эффективность и при необходимости идентифицировать области, требующие улучшения.